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La inconstitucionalidad de la Plusvalía municipal: cuestiones prácticas

SE DECLARA INCONSTITUCIONAL LA APLICACIÓN DEL IMPUESTO DE “PLUSVALÍA” A LAS TRANSMISIONES DE INMUEBLES SIN INCREMENTO DE VALOR

Hace unos meses apareció publicado en todos los medios de comunicación que el Tribunal Constitucional ha declarado la inconstitucionalidad parcial del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana; popularmente conocido como Plusvalía.

El motivo por el que esta Sentencia ha generado multitud de comentarios en radio, televisión, periódicos y webs especializadas podemos encontrarlo en el hecho de que la práctica totalidad de las transmisiones efectuadas desde el estallido de la “burbuja inmobiliaria” se ha realizado a menor precio que la adquisición previa, sin que los Ayuntamientos hayan dejado de cobrar el impuesto no obstante dicha pérdida patrimonial del vendedor. Es decir, han sido (Hemos sido) muchísimos los contribuyentes afectados.

Como la actuación municipal era igual de injusta que legal, el común de los contribuyentes asumía estoicamente la obligación de pago e ingresaba en las arcas públicas el resultado de la liquidación efectuada. Pero la sentencia dictada ahora viene abrir una puerta a la posibilidad de reclamar a los Ayuntamientos la devolución de las cantidades injusta e ilegalmente (Ahora sí podemos decirlo) cobradas por ese concepto. Veamos cómo y con qué alcance.

LA SENTENCIA

Fechada el 11 de mayo de 2017 y dictada por unanimidad del Pleno del Tribunal Constitucional, tuvo como ponente al Magistrado Don Andrés Ollero Tassara y viene a resolver la cuestión de inconstitucionalidad número 4864/2016, promovida por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Jerez de la Frontera, en relación con el artículo 107 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

Podemos considerar como antecedentes directos de esta sentencia las dictadas bajo los números 26/2017 y 37/2017, sobre el mismo impuesto, pero referidas a los territorios históricos de Guipúzcoa y Álava, respectivamente.

La doctrina establecida en esas sentencias señala que es constitucionalmente admisible que el legislador establezca impuestos que graven el incremento del valor de los terrenos urbanos, pero es requisito de dicha constitucionalidad que aquellos respeten el principio de capacidad económica (art. 31.1 CE). Y aclara que para salvaguardar dicho principio de capacidad económica, el impuesto no puede en ningún caso gravar actos o hechos que “no sean exponentes de una riqueza real o potencial”.

Respecto a la cuestión de constitucionalidad sobre el texto de ámbito estatal, el Pleno argumenta que el objeto del impuesto regulado por los arts. 107.1, 107.2 a) y 110.4 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales es el incremento del valor que pudieran haber experimentado los terrenos durante un determinado intervalo de tiempo; sin embargo, en el texto ahora declarado inconstitucional el gravamen no se vincula necesariamente a la existencia de ese incremento, sino “a la mera titularidad del terreno durante un periodo de tiempo computable entre uno (mínimo) y veinte años (máximo)”. Así, continúa la sentencia, “basta con ser titular de un terreno de naturaleza urbana para que se anude a esta circunstancia, como consecuencia inseparable e irrefutable, un incremento de valor sometido a tributación que se cuantifica de forma automática mediante la aplicación al valor que tenga ese terreno a efectos del impuesto sobre bienes inmuebles al momento de la transmisión, de un porcentaje fijo por cada año de tenencia, con independencia no solo del quantum real del mismo, sino de la propia existencia de ese incremento”.

Es decir, el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana hasta ahora vigente no se vinculaba necesariamente a la existencia de un incremento real del valor del bien, “sino a la mera titularidad del terreno durante un periodo de tiempo”. Lo que según el Tribunal Constitucional vulnera el principio de capacidad económica. O lo que es lo mismo, el solo hecho de haber sido titular de un terreno de naturaleza urbana durante un determinado periodo temporal implica necesariamente el pago del impuesto, incluso cuando no se ha producido un incremento del valor del bien o, más allá, cuando se ha producido una reducción del mismo. Esta circunstancia, nos dice el Tribunal, impide al ciudadano cumplir con su obligación de contribuir “de acuerdo con su capacidad económica (art. 31.1 CE)”.

Por todo ello, el Tribunal declara la inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 107.1, 107.2 a) y 110.4 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, pero “sólo en la medida en que no han previsto excluir del tributo las situaciones inexpresivas de capacidad económica por inexistencia de incrementos de valor”.

Además, continúa el Constitucional, “una vez expulsados del ordenamiento jurídico, ex origine, los arts. 107.2 y 110.4 LHL, en los términos señalados, debe indicarse que la forma de determinar la existencia o no de un incremento susceptible de ser sometido a tributación es algo que sólo corresponde al legislador, en su libertad de configuración normativa, a partir de la publicación de esta Sentencia, llevando a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto que permitan arbitrar el modo de no someter a tributación las situaciones de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana (SSTC 26/2017, FJ 7;y37/2017, FJ 5)”.

Hemos de señalar que aunque la cuestión de inconstitucionalidad sólo se planteó sobre el artículo 107, en general, de la Ley de Haciendas Locales, la sentencia precisa y extiende la declaración de inconstitucionalidad y nulidad, a los artículos 107.1 y 107.2 a) y al 110.4 todos ellos del texto refundido de la Ley de Haciendas Locales, “teniendo en cuenta la íntima relación existente entre este último citado precepto y las reglas de valoración previstas en aquellos, cuya existencia no se explica de forma autónoma sino solo por su vinculación con aquel, el cual «no permite acreditar un resultado diferente al resultante de la aplicación de las reglas de valoración que contiene» [SSTC 26/2017, FJ 6; y 37/2017, FJ 4 e)]. Por consiguiente, debe declararse inconstitucional y nulo el art. 110.4 LHL, al impedir a los sujetos pasivos que puedan acreditar la existencia de una situación inexpresiva de capacidad económica (SSTC 26/2017, FJ 7; y 37/2017, FJ 5)”.

Finalmente, comentar que estaban pendientes de resolución otras cuestiones de inconstitucionalidad del mismo texto legal, pero el Tribunal las irá archivando por pérdida sobrevenida de objeto, conforme ha efectuado con las números 4865 a 4868 de 2016 interpuestas también por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Jerez de la Frontera.

EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

Como ya hemos visto, la Sentencia declara la inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 107.1, 107.2 a) y 110.4 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, pero “sólo en la medida en que no han previsto excluir del tributo las situaciones inexpresivas de capacidad económica por inexistencia de incrementos de valor”.

Como consecuencia de dicho pronunciamiento,  son nulas las liquidaciones y las autoliquidaciones del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana en aquellos supuestos en los que se acredite que no ha existido incremento de valor en el momento de la transmisión del terreno, por lo que o bien el Ayuntamiento ha de devolver las cantidades cobradas o bien no puede cobrarlas si no se han ingresado aún.

CUESTIONES PRÁCTICAS

¿A qué transmisiones afecta?

A todas las incluidas en el artículo 107.2.a) de la Ley de Haciendas Locales, lo que incluye compraventas, herencias y donaciones.

¿Qué plazo tengo para reclamar?

Hay que diferenciar según el procedimiento ante el que nos encontremos: liquidación de oficio por parte del Ayuntamiento o autoliquidación presentada por el propio ciudadano tras la venta y admitida por el Ayuntamiento.

A.- Si es el Ayuntamiento el que ha girado liquidación (Corrigiendo la autoliquidación del propio contribuyente o tras efectuar una comprobación), hemos de volver a diferenciar:

A.1.- Si no ha transcurrido un mes desde que el Ayuntamiento notificó la liquidación podremos oponernos al pago presentando recurso contra la liquidación, ante el mismo Ayuntamiento que la dictó. En caso de ser desestimado el recurso por el Ayuntamiento, en el plazo de dos meses podremos interponer recurso contencioso-administrativo, ya en vía judicial.

A.2.- Si ya hubiera transcurrido el plazo de un mes desde la notificación, pero todavía no hubiera transcurrido el plazo de prescripción (Cuatro años), podríamos solicitar la revocación de la liquidación fundada en la circunstancia sobrevenida consistente en que la Sentencia del Constitucional ha declarado improcedente la liquidación de plusvalía en los casos en que se someten a tributación situaciones de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana.

B.- Si es el propio contribuyente quien presentó autoliquidación y el Ayuntamiento la admitió, tendremos cuatro años (plazo de prescripción) para presentar una solicitud de rectificación de la misma, solicitando a la vez la devolución de lo ingresado indebidamente como consecuencia de la rectificación.

A este respecto, podemos plantear si, finalizado el plazo de prescripción con posterioridad a la Sentencia del Constitucional y antes de formular la solicitud, se admitiría la misma teniendo en cuenta que la liquidación o autoliquidación practicada habrían devenido nulas por fundarse en un precepto declarado inconstitucional, teniendo en cuenta que en puridad si el motivo de impugnación es la nulidad, dicho vicio puede considerarse imprescriptible.

¿Cómo acreditar que no ha existido incremento de valor en el momento de la transmisión del terreno?

Como hemos visto, el propio Tribunal Constitucional ha declarado en la Sentencia dictada que “la forma de determinar la existencia o no de un incremento susceptible de ser sometido a tributación es algo que sólo corresponde al legislador (…) llevando a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto que permitan arbitrar el modo de no someter a tributación las situaciones de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana”. Además, manifiesta expresamente que se declara “inconstitucional y nulo el art. 110.4 LHL, al impedir a los sujetos pasivos que puedan acreditar la existencia de una situación inexpresiva de capacidad económica (SSTC 26/2017, FJ 7; y 37/2017, FJ 5)”.

A este respecto tenemos que tener en cuenta que, de la lectura de la norma ahora declarada inconstitucional, se desprende que lo gravado era el supuesto incremento de valor del terreno, no de una edificación que pudiera existir sobre el mismo (Lo que es el caso más habitual, pues la mayor parte de las transmisiones gravadas lo han sido de viviendas).

Así, si lo que pretendemos es la devolución de la plusvalía pagada con motivo de la transmisión de un terreno no construido no habrá ningún problema, pues el valor de ese terreno es igual que el precio de la compraventa o valor del bien en la transmisión.

Pero cuando exista una construcción, como en el caso más habitual de compraventa de una vivienda, el valor del suelo es diferente del de la construcción (A efectos del pago del impuesto y según la redacción vigente hasta la fecha de la Sentencia).

Parece de justicia pensar que no ha habido incremento de valor en el momento en el que el precio de venta sea menor que el de compra. Y así se deduce de la lectura de las Sentencias dictadas (No sólo la referida en exclusiva a la norma estatal).

Pero cabe la posibilidad de que no todos los Ayuntamientos actúen según ese criterio de justicia material, sino que pueden alegar que para determinar la inexistencia de incremento de valor no es suficiente con presentar las escrituras de adquisición y de transmisión y comprobar si el valor establecido para el inmueble completo en la segunda es menor que en la primera o una simple estadística de precios medios de mercado. De hecho, en la Sentencia 37/2017, referida a la plusvalía de Álava, la Abogada del Estado planteaba que “al sujeto pasivo le asiste el derecho a acudir a la tasación pericial contradictoria como método para la confirmación o corrección de la plusvalía sujeta a gravamen”.

Entonces, para evitar desde el primer momento esa opción o, si preferimos no presentarlo en la solicitud al Ayuntamiento pero el Ayuntamiento se opone a la devolución por ese motivo, puede ser conveniente acompañar a la solicitud o a la posterior demanda un informe pericial sobre el bien inmueble transmitido, que acredite cuál ha sido la variación del valor real de mercado del suelo entre la fecha de adquisición y la de transmisión. Antes, lógicamente, será prudente solicitar un presupuesto de la tasación.

Al igual que en la cuestión anterior, podemos dejar como cuestión de debate la del supuesto en que el valor de transmisión sea tan levemente superior al de adquisición que el pago del impuesto (Con la fórmula de cálculo existente hasta la fecha) haga que en términos absolutos la transmisión produzca pérdidas.

¿Cuál está siendo la respuesta de los Ayuntamientos?

En numerosos casos, no están procediendo a resolver las peticiones con el argumento de esperar a que, conforme al mandato del Constitucional, se regule el procedimiento para determinar los supuestos de inexistencia de incremento de valor.

Por tanto, lo aconsejable es formular la solicitud de devolución cuanto antes, al menos con el fin de paralizar el plazo de prescripción.

CONSEJO

En cualquier caso, lo más aconsejable es que consulte con un abogado sobre la posibilidad, medios y formas de reclamar la devolución de las cantidades pagadas en concepto de plusvalía.

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